Focus

Astensione selvaggia dei lavoratori autonomi e “obbligo di dissociarsi” delle associazioni e organizzazioni di categoria

Sommario

Breve premessa di inquadramento. | L'illecito omissivo delle associazioni od organizzazioni di categoria. | L'elemento soggettivo dell'illecito. | La riferibilità delle astensioni dei singoli alle organizzazioni di categoria. | Differenze rispetto al “dovere di influenza sindacale”. | Conclusioni (alla luce di una sentenza recente della Suprema Corte). | Guida all'approfondimento |

Breve premessa di inquadramento.

Un caso affrontato da una recente sentenza della Suprema Corte (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298) offre lo spunto per un rapido approfondimento sul cosiddetto “dovere” delle associazioni sindacali di categoria di dissociarsi da astensioni illegittime di lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori nel contesto normativo dello sciopero nei servizi pubblici essenziali (l. n. 146 del 1990).

 

La peculiarità dell'astensione dei lavoratori autonomi nei servizi pubblici essenziali consiste nel fatto che non si riproduce, in quel caso, la stessa dinamica del conflitto tra lavoratori subordinati e datori di lavoro. La protesta è rivolta infatti ai pubblici poteri e non ai committenti. L'astensione dei lavoratori autonomi non richiede del resto precisi vincoli di tempo e luogo per giustificare una lecita sospensione della prestazione lavorativa onde evitare, ad esempio, di incorrere nell'esercizio del potere disciplinare del datore di lavoro. È agevole intuire, da quanto detto, la minore rilevanza concreta della proclamazione formale dacchè anche a un generico invito possono seguire iniziative spontanee dei singoli che realizzano in concreto un'astensione efficace dal punto di vista sindacale.

 

È noto che anche lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori che si astengono collettivamente nel contesto dei servizi pubblici essenziali, devono attuare le proteste nel rispetto di determinati vincoli di legge (cfr. artt. 2, comma 3, e 2 bis,l.n. 146 del 1990), dei codici di autoregolamentazione o dalle regolamentazioni provvisorie cui è in concreto affidato il compito di realizzare “il contemperamento con i diritti della persona costituzionalmente tutelati”.

 

Le violazioni, oggetto del procedimento di valutazione ai sensi dell'art. 4 comma 4-quater, l. n. 146 del 1990, sono punite con sanzione amministrativa a contenuto economico (euro 2.500-50.000) applicata dalla Commissione di garanzia con ordinanza-ingiunzione. La sanzione colpisce "le associazioni e gli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori" in solido con i singoli “che aderendo alla protesta si sono astenuti dalla prestazione" (cfr. art. 4 comma 4, l. n. 146 del 1990).

 

La norma richiamata contempla un illecito di mera condotta per il quale dunque "si profila del tutto superfluo l'accertamento di un effettivo danno" (Cass., sez. II, 7 aprile 2017, n. 9126). In questo modo il legislatore intende proteggere in modo ancora più vigoroso il bene giuridico tutelato, ossia la funzionalità dei servizi essenziali con particolare riferimento alle prestazioni indispensabili.

 

L'articolo in questione è però fonte di dubbi interpretativi e applicativi dacché non precisa i contenuti della condotta sanzionabile. Dal combinato dell'art. 2-bis, l. n. 146 del 1990, e dell'art. 4, comma 4, l. n. 146 del 1990 (cfr. l. n. 83 del 2000), la Commissione di garanzia deduce che le associazioni e le organizzazioni di categoria siano responsabili non solo per le astensione da esse promosse ma anche per le astensioni sregolate o “selvagge” attuate autonomamente da lavoratori non subordinati.  Ciò, qualora nel contesto di una astensione programmata “si inseriscano forme anomale di protesta collettiva finalisticamente indirizzate alla stessa rivendicazione di categoria” (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298). Le organizzazioni rappresentative, del resto, cavalcano le iniziative dei singoli senza assumere responsabilità e giovandosi degli effetti mediatici della protesta. Casi emblematici, in quanto ad alta risonanza mediatica e causa di danni rilevanti per l'utenza, sono stati i blocchi stradali di tir e taxi prontamente sanzionati dalla Commissione di Garanzia.

L'illecito omissivo delle associazioni od organizzazioni di categoria.

L'incertezza circa l'esatta portata della responsabilità affidata ai soggetti collettivi conduce l'interprete a verificare la configurabilità in capo alle associazioni di un “obbligo di dissociarsi”  dall'azione di protesta attuata fuori dai limiti dettati dalla l. n. 146 del 1990. Ciò, al fine di comprendere se sia sanzionabile l'associazione o l'organizzazione che adotti una condotta omissiva restando inerte a fronte di iniziative illegittime dei singoli. 

 

La legge non prevede un obbligo espresso. Neppure il codice di autoregolamentazione del trasporto conto terzi o la regolamentazione provvisoria applicabile al servizio taxi ne fanno menzione.Perciò potrebbe dubitarsi della possibilità di configurare un “obbligo” assistito da una sanzione, alla luce del principio di legalità ribadito con chiarezza anche dall'art. 1 comma 2, l. n. 689 del 1981, in materia di sanzioni amministrative.

 

È bene altresì chiarire fin d'ora che, al contrario di quanto sostenuto da una giurisprudenza per fondare la responsabilità dell'organizzazione di categoria dei taxi (App. Roma 29 maggio 2012, n. 3685), non sembra poter trovare applicazione l'art. 6, l. n. 689 del 1981, ai sensi del quale "se la violazione è commessa da persona capace di intendere e di volere ma soggetta all'altrui autorità, direzione o vigilanza, la persona rivestita dell'autorità o incaricata della direzione o della vigilanza è obbligata in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto". L'applicabilità di tale disposizione presuppone una dinamica relazionale che non rispecchia affatto il rapporto tra lavoratori autonomi – magari neppure iscritti ad alcuna associazione – e organizzazioni di categoria (per la stessa ragione non sembra corretto parlare di culpa in vigilando, come fa App. Roma 10 gennaio 2017, n. 5670). E si tratta di una norma insuscettibile di interpretazione analogica. Inoltre il regime di solidarietà ideato dalla l. n. 146 del 1990 prescinderebbe comunque da tali requisiti in quanto diverso da quello dell'art. 6, l. n. 689 del 1981.

 

Secondo la Commissione di garanzia i soggetti collettivi, onde evitare di incorrere nella sanzione, sono tenuti ad assumere una condotta “di contrasto” alla protesta illegittima anche in adempimento agli obblighi generali di correttezza e buona fede e in quanto l'associazione di categoria, nel contesto di uno stato di agitazione già proclamata, si trova in una sostanziale posizione della responsabile di “gestione” del conflitto (come si legge nella Relazione annuale del Presidente della Commissione di garanzia del 2015 sull'attività svolta nell'anno 2014, Roma, 2015, p. 146 ss.). La Commissione ha sostenuto con coerenza questo indirizzo interpretativo che si è tradotto in una ben precisa linea di intervento. Ben si comprende la posizione dell'Autorità se si leggono le parole del suo attuale Presidente riporate nella Relazione alle Camere del 18 giugno 2019: “Il sindacato, in particolare, è in grado di interpretare il proprio ruolo con responsabilità e impegno civile, senza dogmatismi o intransigenze ideologiche, all'altezza della sua migliore tradizione, che ne ha fatto un soggetto del pluralismo fondamentale per l'affermazione e il consolidamento della democrazia nel nostro Paese. La civilizzazione del conflitto si basa non solo sull'impegno del sindacato al rispetto delle regole, ma anche sulla sua dissociazione operosa nei confronti di scioperi illegittimi e l'esercizio del dovere di influenza verso i propri iscritti”.

 

La giurisprudenza, in parte concorde con il punto di vista della Commissione, ha postulato l'affidamento ai soggetti rappresentativi di una «funzione di garanti dell'attuazione del conflitto» (App. Roma, 29 maggio 2012, n. 3685) avallando così la ricostruzione di una specifica “posizione di garanzia” delle organizzazioni sindacali (Trib. Roma 10 dicembre 2008, n. 20118; Trib. Roma 2 maggio 2014, n. 2219; Trib. Roma 2 maggio 2014, n. 2219; App. Roma 27 ottobre 2014, n. 7131). Una volta avviata la protesta, sorgerebbero infatti in capo a quelle organizzazioni “obblighi di protezione dovuti anche all'affidamento nel quale la generalità dei consociati che fruisce di un tale servizio deve poter confidare circa l'osservanza di regole imposte dalla legge” (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298). Ne deriva un ampiamento della “sfera obbligatoria dei soggetti che promuovono l'agitazione” (Cass. 28 gennaio 2019 n. 2298; cfr. anche Trib. Roma 10 dicembre 2008, n. 20118) che si giustifica, secondo questa impostazione, già alla luce di una interpretazione teleologica del complesso normativo della l. n. 146 del 1990.

 

In effetti la legge sullo sciopero nei s.p.e. ha il fine preminente di salvaguardare i diritti costituzionali dell'utenza, e l'illecito amministrativo in questione tutela un determinato bene giuridico, ossia la funzionalità dei servizi essenziali con particolare riferimento alle prestazioni indispensabili (art. 2, comma 3 e 2-bis, l. n. 146 del 1990). L'associazione rappresentativa che non neghi espressamente il proprio appoggio a una astensione dannosa per gli utenti, risulta “complice” della lesione del bene giuridico protetto dalla disposizione sanzionatoria. Per tali ragioni la Suprema Corte riconduce alla nozione di “comportamento valutabile” (art. 13, comma 1, lett. i) qualsiasi azione od omissione idonea a ledere i diritti degli utenti. Vi si include il “dovere di dissociarsi” pubblicamente, in modo espresso e inequivoco, “desumibile dall'insieme delle norme di disciplina valide erga omnes che regolano le astensioni collettive” (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298). Ciò, per evitare che la condotta inerme possa interpretarsi come un tacito supporto e, quindi, come una compartecipazione alla protesta da cui quelle organizzazioni potrebbero trarre impropri vantaggi in termini di consenso (cfr. Corte d'appello di Roma 27 ottobre 2014, n. 7131). In altre parole, l'espressa dissociazione spezza ogni collegamento tra l'organizzazione di categoria e i singoli, di talché saranno sanzionabili esclusivamente i singoli.

 

Alla luce di quanto osservato – con particolare riferimento al principio di legalità – non sembra corretto, a rigore, concepire un “obbligo” a sé stante. L'elemento oggettivo dell'illecito amministrativo è infatti il medesimo per singoli lavoratori e associazioni, e consiste, in breve, nell'attuazione di astensioni illegali in spregio a vincoli normativi.

 

Si deve viceversa verificare la rilevanza causale della condotta omissiva dell'associazione. La giurisprudenza richiama in tal senso le ipotesi in cui dal mancato intervento dell'extraneus – come la sua mera presenza sul luogo di un delitto – possa desumersi l'adesione all'altrui azione criminosa (Cass. pen., 8 aprile 2009, n. 26542; Cass. pen., 8 ottobre 2008, n. 40420). Il silenzio delle organizzazioni di fronte a proteste selvagge va inteso dunque come uno degli elementi di valutazione che corroborano la prova della compartecipazione – omissiva – alla astensione illegittima. Viceversa, il fatto positivo della dissociazione rappresenta l'elemento di prova che deve essere fornito dal trasgressore per liberarsi dalla responsabilità: l'apporto alla protesta, già deducibile dall'avvio di una agitazione sindacale nel cui ambito si sono verificate le trasgressioni dei singoli, si rivelerebbe del tutto “incolpevole” solamente in seguito alla dissociazione (cfr. la valutazione della Commissione di Garanzia sui fatti del 19 dicembre 2018 riportati dalla Relazione generale 2019 sull'attività del 2018). Il contenuto dell'obbligo non può pertanto determinarsi a priori bensì è oggetto di una valutazione da compiersi caso per caso: in alcuni casi sarà sufficiente una pubblica dichiarazione, in altri in virtù dell'elevato livello di sindacalizzazione del settore, potrebbero rendersi necessarie azioni incisive contro i propri iscritti (esclusione, sanzioni endo-associative, etc).

L'elemento soggettivo dell'illecito.

L'omissione sanzionabile deve essere ascrivibile almeno a titolo di colpa e per fatto proprio, non oggettiva e per fatto altrui (Cass. 28 gennaio 2019 n. 2298). Del resto, l'art. 3,l. n. 689 del 1981, sulla falsariga delle norme penali (C. cost. 24 marzo 1988, n. 364), prevede che “nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”.

 

Trattandosi di illecito di mera condotta, la colpa del trasgressore è presunta ai sensi dell'art. 3, l. n. 689 del 1981 (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2011, n.2742, Foro Amm CdS, 2011, 5, 1598; si tratta di una regola di distribuzione dell'onere della prova che si giustifica sia in quanto l'esclusione della colpevolezza è già la prova contraria del “fatto impeditivo della pretesa sanzionatoria dell'Autorità”, sia in virtù del criterio della vicinanza della prova alla parte che ne è onerata dato che elementi di fatto e fonti di prova ricadono nella sfera di conoscenza del trasgressore; cfr. anche Cass., sez. II , 18 aprile 2018 , n. 9546; e Cass., sez. un., 30 settembre 2009, n. 20930).

La riferibilità delle astensioni dei singoli alle organizzazioni di categoria.

Come in ogni illecito, è indispensabile individuare un nesso di causalità tra la condotta (omissiva) e il pericolo di lesione identificato dalla norma. Con riferimento al caso di specie, si rende al tal fine necessario capire se l'azione “spontanea” sia riconducibile, sotto il profilo organizzativo o promozionale, alle associazioni e organizzazioni di categoria che avevano inizialmente indetto lo stato di agitazione. Solo in caso di risposta affermativa può ipotizzarsi il rilievo causale della condotta omissiva. Altrimenti, attribuire una responsabilità “da posizione” ad associazioni estranee all'azione di protesta e quindi impossibilitate a “controllarla” equivarrebbe a configurare una responsabilità oggettiva per fatto altrui (cfr. su tale argomento Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298, che da questo punto di vista conferma Trib. Roma 28 maggio 2007, n. 10226). 

 

Al fine di verificare l'apporto dell'associazione o dell'organizzazione di categoria, non sembra però necessario un legame di tipo “organico” o “associativo” con il gruppo dei lavoratori coinvolti nella astensione selvaggia. La giurisprudenza in materia prescinde da tali riscontri, consapevole del fatto che il “coordinamento malizioso” della protesta da parte di soggetti collettivi non presuppone affatto affiliazioni formali bensì un contributo di tipo sostanziale alla buona riuscita dell'azione illegittima. Tale contributo può consistere anche in un omertoso assecondamento di comportamenti illegittimi.

 

All'opposto, non sembra corretto neppure ricavare il collegamento solo da un'interpretazione rigorosa dell'art. 2-bis,comma 1, e dell'art. 2, comma 3, l. n. 146 del 1990, ovverosia della sussistenza dell'obbligo, in sé e per sé considerato, di erogare le prestazioni indispensabili. Un simile assunto renderebbe responsabile sempre e comunque ogni associazione per astensioni che potrebbe non aver avuto la possibilità di “controllare” e persino di conoscere (come sembra ritenere App. Roma 31 maggio 2012, n. 2604).

 

La riferibilità della protesta alle organizzazioni si può apprezzare invece in un diverso ordine di valutazioni: da una parte, la effettiva conoscenza dello stato di agitazione non formalmente promosso; dall'altra, la concreta prossimità di tempo, oggetto e scopo tra un'azione progettata in forme legittime e un'altra attuata in modo non legittimo. La stessa Suprema Corte (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298), nell'enunciare il principio di diritto, ha fatto in tal senso riferimento a forme di protesta che “si inseriscono” nella rivendicazione di categoria. Di ciò deve dare prova la Commissione di Garanzia chiamata nei giudizi avviati ai sensi dell'art. 20-bis, l. n. 146 del 2010.

 

Costituisce un possibile esempio di applicazione del suesposto criterio della prossimità, l'ipotesi in cui l'associazione che abbia proclamato un'astensione la revochi, ma sopraggiunga, al di fuori dei limiti di legge, una conduzione spontanea della protesta finalizzata alle medesime pretese. In questo caso pare difficile non intravedere una certa complicità tra il promotore formale (iniziale referente dello stato di agitazione) e i successivi fautori della protesta. Identici sono infatti sia la ragione della protesta sia lo scopo di pressione. È noto del resto che le associazioni di categoria sfruttano le nebbie delle proteste spontanee per insinuare e affermare proprie istanze. In altre parole, non contrastare in alcun modo le condotte illecite dei singoli è la tecnica sindacale attraverso cui queste organizzazioni partecipano ad azioni sregolate.

Differenze rispetto al “dovere di influenza sindacale”.

L'obbligo di prendere le distanze dalle proteste richiama alla lontana il “dovere di influenza sindacale” elaborato dalla dottrina tedesca e poi oggetto di analisi anche da parte della dottrina italiana (per tutti si legga Ghezzi 1963). In comune v'è la finalità dissuasiva. E tuttavia i due concetti si distinguono notevolmente in quanto l'obbigo di espressa dissociazione nel contesto della legge sullo sciopero nei s.p.e. non è funzionale a garantire il rispetto del contratto collettivo da parte dei propri iscritti. Viceversa, serve ad agevolare la corretta erogazione delle prestazioni indispensabili e consente al sindacato di dimostrare la propria estraneità ad azioni di protesta condotte al di fuori dei limiti di legge. Inoltre dissociarsi, al contrario di “influenzare”, non implica un vincolo ad attivarsi per condizionare gli iscritti (ad esempio emettendo sanzioni endo-associative), potendo essere come detto sufficiente, secondo l'id quod plerumque accidit, prendere pubblicamente le distanze con apposite dichiarazioni. E la giurisprudenza di legittimità afferma del resto che l'influenza verso gli autori materiali delle astensioni si considera tutt'al più un “effetto virtuoso” dell'obbligo di dissociarsi (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298).

Conclusioni (alla luce di una sentenza recente della Suprema Corte).

Sulle incertezze circa l'esatta estensione dell'obbligo e, ancora prima, sulla effettiva riferibilità delle proteste alle organizzazioni proclamanti è maturato un isolato ma vivace contrasto giurisprudenziale.

 

Una parte della giurisprudenza ha infatti ritenuto, in linea con la ricostruzione offerta dalla Commissione di Garanzia, che l'obbligato ha «l'onere di offrire la prova positiva dell'adempimento, ossia dell'intervenuto controllo ovvero di aver fatto il possibile (ad esempio adeguata propaganda o persuasione per forme legittime di autotutela, esercizio di eventuali poteri statutari verso gli iscritti etc.) per evitare forme "selvagge" di protesta» (Trib. Roma 28 maggio 2007, n. 10226). E si è affermato con ancor maggiore severità che, considerando che la l. n. 146 del 1990, assegna alle organizzazioni rappresentative degli interessi di categoria “la funzione di garanti dell'attuazione del conflitto”, sulle stesse organizzazioni “grava l'obbligo di far cessare siffatta modalità di protesta, ponendo in essere, in modo tempestivo, le necessarie e doverose iniziative di vigilanza, di direzione e di intervento volte ad impedire l'illecito altrui, senza limitarsi ad una formale e tardiva revoca dell'astensione” (App. Roma 29 maggio 2012, n. 3685).

 

La questione è stata oggetto di una lunga vicenda giudiziaria che è utile riassumere brevemente. In seguito alla proclamazione e successiva revoca di due giorni di stop da parte del “Coordinamento Taxi Italiano” (CTI), si erano verificate manifestazioni spontanee in pregiudizio agli utenti svoltesi senza rispettare il limite delle prestazioni indispensabili dell'art. 2-bis, l.n. 146 del 1990. La Commissione di garanzia decideva allora di sanzionare quali responsabili il CTI e altre associazioni di categoria, ai sensi dell'art. 4, comma 4, l. n. 146 del 1990. Tali soggetti avevano sì revocato lo sciopero ma, nella loro qualità di referenti nazionali dello stato di agitazione, erano stati ritenuti corresponsabili dei blocchi selvaggi del servizio che ne erano seguiti. Secondo la ricostruzione della Commissione, il CTI non avrebbe fatto quanto in suo potere per evitare le proteste illegittime e, in specie, non avrebbe adempiuto il suo obbligo di dissociarsi pubblicamente ed inequivocamente. Ne seguiva l'impugnazione della delibera, annullata in primo grado e poi confermata in appello.

 

È interessante ai nostri fini rilevare che la Corte d'appello investita della decisione ha argomenato sia riconoscendo il collegamento tra le proteste attuate dai tassisti e le organizzazioni sindacali; sia ai sensi del succitato art. 6, comma 2, l. n. 689 del 1981 (cfr. la critica svolta nei precedenti paragrafi); sia infine ipotizzando un dovere di dissociarsi consistente nel “fare tutto il possibile” per evitare astensioni illegittime. La decisione della Corte di appello appariva fortemente influenzata dall'esigenza di evitare condotte volte ad aggirare i limiti della l. n. 146 del 1990,  rafforzando il ruolo e quindi ampiando a dismisura le responsabilità delle associazioni sindacali di riferimento nel settore.

 

Viceversa la Suprema Corte, proprio con riferimento a questo caso, ha osservato che è necessario circoscrivere la portata di tale obbligo di dissociazione funzionale a garantire il contemperamento del diritto all'astensione con altri diritti costituzionalmente garantiti. Ciò, onde evitare che si traduca in un vincolo «indiscriminato ed inesigibile» di impedire qualsivoglia manifestazione irrispettosa di dette regole (Cass. 28 gennaio 2019, n. 2298). Infatti una simile configurazione dell'obbligo darebbe forma a una inammissibile ipotesi di responsabilità oggettiva. La Cassazione ha quindi confermato, sotto il profilo teorico, la sussistenza e il rilievo dell'“obbligo di dissociarsi” ma ne ha delimitato la portata, imponendo l'individuazione di un più ristretto ambito di esigibilità. E, al contempo, ha paventato la concreta riferibilità delle proteste all'organizzazione di categoria (CTI), lasciando intendere che aveva preso forma quel collegamento che costituisce il presupposto logico-giuridico della riflessione sull'estensione dell'obbligo in esame.

 

È opportuno domandarsi, alla luce del principio di diritto espresso dalla Suprema Corte, come dovrà regolarsi il giudice del rinvio. La certezza è che l'interprete che sarà chiamato a giudicare dovrà ignorare l'art. 6,l. n. 689 del 1981, e affermare invece entro quali limiti sia esigibile l'obbligo di dissociarsi.

 

Nel caso di specie, non erano emersi elementi di fatto atti a dimostrare che una dissociazione – anche in forme minimali – si fosse verificata. E infatti i ricorrenti avevano fondato l'opposizione sull'insussistenza di un “obbligo” con quel contenuto. Inoltre non poteva esservi dubbio sulla comunanza di oggetto e scopo tra le proteste già proclamate e quelle attuate in forme illegittime e, quindi, era certo il collegamento tra le due. Nel caso di specie, la portata del principio di diritto espresso dalla Suprema Corte condurrà pertanto a ritenere, in sostanziale coerenza con la ricostruzione della Commissione di garanzia, che i sindacati sono corresponsabili della protesta attuata dai singoli.

Guida all'approfondimento

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